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2022/10/10 | |||||
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规划未来10年议程 依托北约介入北极事务为大国竞争布局 |
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公布新版北极战略 美国有何图谋
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这张去年拍摄的照片显示的是俄战略核动力导弹运载潜艇在参加北极科考后上浮。资料照片 从宣布设立首位北极大使,到出台新版国家战略,外界认为,美国在“全球制高点”加紧布局,新战略预示着北极地区的大国竞争将愈发激烈。但是,由于受到多重掣肘,美国能否实现目标却被打上问号。 新在何处 根据白宫官网的情况说明,新版北极战略是对2013年奥巴马政府发布的北极战略的更新,规划了美国未来10年的北极议程。 提到发布新版战略文件的背景时,白宫指出两个要点,一是气候变化正在挑战北极地区的民生与环境；二是北极地区的战略竞争日益激烈。俄罗斯和中国在过去10年加剧了这种竞争。 新战略包含四大支柱:安全、气候变化和环境保护、可持续经济发展、国际合作与治理。 与四大支柱相配套的还有五项原则,分别为:与阿拉斯加原住民部落和社区协商、协调和共同管理；深化与盟友和伙伴的关系；长期投资计划；培养跨部门协作和创新理念；联邦政府各部门与机构将基于事实依据通力决策。 上海国际问题研究院海洋和极地研究中心主任张耀指出,与奥巴马、特朗普政府的北极战略或政策相比,拜登政府的北极战略虽然创意有限,但也不乏新特点与新动向。 新特点表现在,既将安全列为第一支柱,又大篇幅着墨治理议题。这与特朗普政府把北极问题狭隘视为地缘政治竞争不同,拜登政府平衡了安全与治理两个层面,突出对气候变化、环境保护等民主党关切事项的重视。 此外,新战略还提到可持续经济发展,特别是发展阿拉斯加地区。阿拉斯加赋予了美国北极国家的身份,当地原住民在北极问题上也拥有很大发言权。但是,阿拉斯加发展长期落后于美国本土,这不利于美国加强在北极的整体战略地位,以及与其他国家展开竞争。 新动向表现在,北极合作未来可能变成北约合作,美国与北约将加强在北极地区的主导权。 一系列变化迹象和前景已经显现:其一,北极理事会将陷入“7对1”的失衡状态。一旦瑞典、芬兰正式加入北约,北极理事会8个成员国中,除了俄罗斯,将有7国是北约国家。北极国际合作将演变为“7对1”的对俄压制或制裁。 其二,在北极理事会之外,美国与北约盟国可能另设机制,对俄罗斯、中国参与北极事务设置新的门槛、标准、规则。 其三,加强与北约合作,意味着北极地区将迎来更多军演、军事设施建设,以及军事部署。 在新战略文件中,美国明确表示,将完善和推进在北极的军事存在。包括继续独自或与北约盟国、北极伙伴举行定期演习、增加美国海岸警卫队破冰船数量、加强安全基础设施建设等。 中国人民大学国家发展与战略研究院研究员刁大明认为,拜登政府的北极战略兼顾前两任总统的北极政策,同时凸显民主党政府重点关注的议程。具体而言,架构延续了奥巴马政府推出的北极战略,意图则承接了特朗普政府的北极政策,即在安全意义上强调大国竞争。 美国在新北极战略中明确指向其他大国加剧北极竞争态势引发高度关注。白宫还声称,希望在最新的北极战略指引下,与俄中展开有成效的竞争,并管理紧张局势。对此,路透社解读为,这意味着美国政府将就北极地区的战略存在与俄罗斯和中国展开愈发激烈的竞争。 多重掣肘 1867年,以720万美元买下阿拉斯加后,美国获得加入“北极圈”的“身份证”。自冷战时期至今,美国很重视北极的军事安全利益,包括在阿拉斯加部署逾2.2万名现役军人,并在格陵兰岛设有基地。 但是,在美国全球战略版图中,北极从未处于核心位置。为此,美国国内不无担忧,认为华盛顿忽视北极,北极政策单薄、过时,导致美国的北极战略相当脆弱。 近年来,美国对北极确实投入更大关注。特别是拜登政府上台以来动作不断:国防部成立北极战略与全球复原力办公室、宣布任命首位无任所北极大使,如今又发布北极战略。 刁大明指出,美国塑造北极战略,尤其是在安全领域,经历了从守势到攻势的变化。美国之所以日益深入北极并主动塑造北极政策,是地缘战略、军事安全、能源矿产、北极航道、商业价值、大国博弈等综合因素驱动的结果。 张耀表示,从首设北极大使的人事、制度调整,到出台文件的战略规划,一连串举措反映了北极在美国对外政策序列中的排位不断提升。其中一个重要原因在于,美国认识到中俄两国参与北极事务的能力与影响。 不过,分析人士并不看好美国新北极战略的实施前景。张耀认为,新战略将受到多重掣肘。 首先,美国张罗的北极“朋友圈”并非铁板一块。 美国与其他北极地区盟友最多能在军事安全领域展开合作,但是经济、环保、油气开发等领域恐潜力有限,因为这些议题涉及领土主权争端、利益竞争。美国在新战略中声称捍卫领土主权,从侧面反映出北极地区国家激烈的主权纷争。事实上,美国长期以来对俄罗斯、加拿大在北极的海上管辖权心怀不满,并以自由航行表达抗议。 其次,能力、资源与目标难匹配。从美国推进“印太战略”等对外议程的现状看,其实力与全球霸权目标脱节,北极战略也不会例外。即使美国提高北极战略的优先级,计划提升军事、安全、经济发展等各方面能力,但是能够投入多少资源将打上问号。 再次,排他性的所谓“国际合作”难有成效。 从新战略的表述看,鉴于俄乌冲突,美国基本排除与俄罗斯合作的可能性。但是,拒绝与最大北极国家俄罗斯合作,所谓“国际合作”在很大程度上将无法展开。同时,美国一心将中国视为战略竞争对手,如果未来设置门槛限制中国参与北极事务,也不利于其实现应对气候变化、保护环境、发展可持续经济等目标。 刁大明指出,新版北极战略号称覆盖未来10年,但能否实现愿景仍是未知数。短期来看,新战略更多具有象征性功效,一是向所谓对手国家摆出架势、释放信号,作为一种战略消耗的手段。比如在北极方向上对俄施加战略压力。二是为拉拢盟友创造新的交易与合作领域,并巩固美国的霸权地位。 影响几何 在周五发布的文件中,美国还宣称将通过新战略,“寻求一个和平、稳定、繁荣与合作的北极地区”。 然而,分析人士担心,新战略带给北极地区的恐怕更多是动荡、竞争与分裂。 在张耀看来,对北极国际合作而言,这份战略消极影响大于积极影响。这从北极地区国际合作的今昔对比中可见一斑。 冷战结束后,由于各方暂时搁置地缘政治竞争,才能在北极形成治理共识,进而造就北极合作的鼎盛时期。标志性事件是2013年中日韩等国成为北极理事会正式观察员国。如今,美国倡导的合作不是开放性的,而是小集团、排他性的,尤其是有意依托北约介入北极事务,这等于引入地缘政治因素,把北极变成地缘竞技场,使该地区的国际合作环境日益恶化。 刁大明指出,新战略透露出美国出于大国竞争需要的战略布局,也预示着美国、北约或将在北极地区采取更多军事行动。这无疑会制造更多矛盾与摩擦,给地区带来动荡和不安。美国将北极视为大国博弈的新疆域、新战场,出于霸权私利,滥用国际法或规则,非但不利于该区域的经济发展与各国交流,还将拖累北极地区治理,妨碍各国合作应对全球变暖、生态变化等共同挑战。 据《解放日报》
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